《防范和處置非法集資條例》十問十答
編輯導讀：
《防范和處置非法集資條例》十問十答1. 問：《條例》是如何界定非法集資的？
答：《條例》所稱非法集資，是指未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為。該定義明確了非法集資的三要件：一是“未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定”，即非法性；二是“許諾還本付息或者給予其他投資回報”，即利誘性；三是“向不特定對象吸收資金”，即社會性。
同時，《條例》第二條第二款明確“法律、行政法規對非法從事銀行、證券、保險、外匯等金融業務活動另有規定的，適用其規定”。
2. 問：怎樣理解定義條款中“未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定”？
答：國務院金融管理部門是指“一行兩會一局”，即中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會、國家外匯管理局，不包括地方金融監管部門。“國家金融管理規定”一般應指國家金融管理法律法規。對于國家金融管理法律法規僅作原則性規定的，可以根據法律規定的精神并參考中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等行政主管部門依照國家金融管理法律法規制定的部門規章或者國家有關金融管理的規定、辦法、實施細則等規范性文件的規定予以認定。
3. 問：怎樣理解定義條款中的“許諾還本付息或者給予其他投資回報”？
答：非法集資人許諾還本付息或給予其他投資回報，即“利誘性” ，是非法集資區別于其他吸收資金行為的重要特征。需要注意的是，不是所有吸收資金的行為都是非法集資。例如，商業活動中收取押金、發放儲值卡等預收資金的行為，如果其目的主要是用于商業促銷、刺激消費，未承諾投資回報，則不構成“利誘性”要件。
4. 問：怎樣理解定義條款中的“向不特定對象吸收資金”？
答：“不特定對象”即社會公眾。《條例》與《司法解釋》的規定保持一致。《司法解釋》規定，未向社會公開宣傳，在親友或者單位內部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法集資。《最高人民法院 最高人民檢察院 公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字〔2014〕16號）進一步明確，在向親友或者單位內部人員吸收資金過程中，明知親友或者單位內部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的，或者以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內部人員，并向其吸收資金的，應當認定為向社會公眾吸收資金。在對《條例》定義中的“不特定對象”理解時可參考以上規定。
5. 問：怎樣理解《條例》關于市場監督管理部門加強企業、個體工商戶名稱和經營范圍等商事登記管理的規定？
答：把好入口關是防范非法集資風險的關鍵。金融是特許行業，一般工商企業一律不得從事或者變相從事法定金融業務，誰都不能“無照駕駛”。《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發〔2016〕21號）列舉了企業在登記注冊方面原則上不得使用的字樣，對使用者予以持續關注，并列入重點監管對象。《條例》借鑒了互聯網金融風險專項整治及各地處非工作經驗，明確規定，除法律、行政法規和國家另有規定外，對于名稱和經營范圍中包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理財”、“財富管理”、“股權眾籌”等字樣或者內容的企業、個體工商戶，由市場監管部門嚴格執行相關規定，不予辦理注冊登記。對現有的包含以上相關字樣的企業或個體工商戶，各地處置非法集資牽頭部門、市場監督管理等有關部門應建立會商機制，督促企業、個體工商戶盡快辦理變更或注銷登記。
6. 問：《條例》在涉嫌非法集資廣告和互聯網信息管理方面作了哪些規定？
答：通過廣告和互聯網傳播非法集資信息，是非法集資風險擴散、蔓延的重要因素。為有效切斷非法集資信息傳播鏈條，《條例》對廣告發布規則、相關部門職責等作了針對性規定：一是禁止違法發布集資類廣告信息。《條例》規定，除國家另有規定外，任何單位和個人不得發布包含集資內容的廣告或者以其他方式向社會公眾進行集資宣傳。二是明確監管職責。《條例》規定了市場監督管理、互聯網信息內容管理、電信主管部門和處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資廣告監測、涉嫌非法集資的互聯網信息和網站、移動應用程序等互聯網應用的監測職責，以及依法查處違法行為的責任，構建非法集資廣告和互聯網信息治理長效機制。其中，處置非法集資牽頭部門會同互聯網信息內容管理部門監測涉嫌非法集資的互聯網信息，會同電信主管部門監測涉嫌非法集資的網站、移動應用程序等互聯網應用（可參考《網絡安全法》有關規定）。三是壓實廣告經營者、廣告發布者和互聯網信息服務提供者責任。《條例》規定，廣告經營者、廣告發布者應當依照法律、行政法規查驗相關證明文件，核對廣告內容，對沒有相關證明文件且包含集資內容的廣告，廣告經營者不得提供設計、制作、代理服務，廣告發布者不得發布；互聯網信息服務提供者應當加強對用戶發布信息的管理，不得制作、復制、發布、傳播涉嫌非法集資的信息。發現涉嫌非法集資的信息，應當保存有關記錄，并向處置非法集資牽頭部門報告。
7. 問：如何認識《條例》關于鼓勵舉報涉嫌非法集資行為的規定？
答：建立舉報獎勵制度的目的就是發動群眾力量防范非法集資，打一場人民戰爭，實現群防群治。《條例》明確要求處非牽頭部門及其他有關部門應設置多種方式接受群眾舉報，同時也規定了居民委員會、村民委員會發現所在區域有涉嫌非法集資行為的，有向相關部門報告的義務。這體現了宣傳防范“三貼近”（貼近基層、貼近群眾、貼近生活），具體工作中也可以與網格治理結合起來。各地在具體制度設計上還可以進一步改進和創新，加大獎勵力度，降低獎勵門檻，簡化獎勵流程，更加符合工作實際，更好地發揮舉報獎勵作用。
8. 問：《條例》對非法集資資金清退作了哪些規定？
答：《條例》堅持最大限度保護人民群眾合法權益，明確非法集資人、非法集資協助人應當向集資參與人清退資金，清退過程應當接受處置非法集資牽頭部門監督。《條例》規定，任何單位和個人不得從非法集資中獲取經濟利益。從立法精神理解，集資參與人從非法集資中獲得過收益的，在資金清退時應予扣除。《條例》明確了清退資金的來源，包括：非法集資資金余額、收益，非法集資人及其他相關人員從非法集資中獲得的經濟利益，非法集資人隱匿、轉移的非法集資資金或者相關資產，在非法集資中獲得的廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、傭金、提成等經濟利益，以及可以作為清退集資資金的其他資產。為盡可能多地向集資參與人清退資金，《條例》規定，非法集資人、非法集資協助人不能同時履行所承擔的清退集資資金和繳納罰款義務時，先清退集資資金。
《條例》第二十六條第五項規定的獲利主體，不限于非法集資協助人，也包括在非法集資活動中獲得廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、傭金、提成等經濟利益的其他人。《條例》第二十六條第六項為兜底條款，還規定了可以作為清退集資資金的其他資產，都是清退集資資金的來源。
刑事案件追贓挽損、資金清退不適用于本條款，仍按刑事相關法律規定辦理。
9. 問：如何理解《條例》規定的參與非法集資損失自擔？
答：“集資參與人損失自擔”是多年來處非工作一直遵循的原則，也是相關法律法規和規范性文件一直使用的表述。《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（國務院令第247號，以下簡稱《兩非取締辦法》）明確，因參與非法金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。為體現政策的一致性，《條例》沿用了上述規定。
《條例》“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔”的規定，本意是指在非法集資人、非法集資協助人清退資金后，仍有損失的，由集資參與人自行承擔，政府不兜底、不剛兌。《條例》對最大限度挽回集資參與人損失作了一系列規定，此條作為宣示性條款，主要目的是警示、教育參與非法集資的危害后果。
10. 問：《條例》在明確法律責任、加大懲處力度方面作了哪些規定？
答：法律責任部分共有八條，對非法集資人、非法集資協助人、相關主體必罰、重罰嚴處，形成有力震懾，體現了任何人不能從非法集資中獲利，任何一方都不能懈怠、瀆職。一是在懲處對象方面，除非法集資單位和個人外，還對非法集資單位的法定代表人或者主要負責人、直接責任人以及非法集資協助人進行處罰。同時，對未履行非法集資防范義務的廣告經營者和發布者、互聯網信息服務提供者、金融機構、非銀行支付機構予以處罰。二是在處罰種類和處罰力度方面，按照處罰力度與危害程度相匹配原則，給予警告、處以罰款、責令停產停業、吊銷許可證、吊銷營業執照或者登記證書的處罰。特別需要注意的是，對非法集資人是以集資金額作為基數處罰，即處集資金額20%以上1倍以下的罰款。對非法集資協助人處違法所得1倍以上3倍以下的罰款等。2020年剛出臺的《刑法修正案（十一）》中，對非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪取消了罰金刑上限，二者在立法思路上都體現了“重罰”的理念。
